浅析中小学法治副校长制度实施

　　2014年，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中明确指出：“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”。据此可知，从青少年时期抓好法治宣传教育，培育法治观念，对于坚持全面依法治国、推进法治中国建设具有重要且深远的意义。法治副校长作为一项落实青少年法治宣传教育的具体制度，已在全国范围内落地生根、开花结果，对于筑牢青少年的法治意识大有裨益。然而，在法治副校长制度实践的过程中，仍然存在些许问题和瓶颈，亟需深度剖析相关困囿及其原因，并针对性提出完善策略，让该项制度行稳致远，充分发挥加强中小学法治教育的作用。

　　一、中小学法治副校长制度的历史沿革

　　纵观法治副校长制度二十余年的发展历程，从广东省的地方初探，到中央重视、建章立制，从而遍地开花，再到内涵延伸、创新发展，大致可以将该制度的演变过程分为三个阶段。

　　（一）地方初探

　　早在1995年，国家教委、中央社会治安综合治理委员会办公室及司法部发布《关于加强学校法制教育的意见》，其中提到应在学校加强法制教育。自此，全国各地开始探索、创新专门针对在校学生群体的法制教育。1998年7月，广东省阳江市江城区基于中小学生普法宣传活动的特点、政法部门职责等，让政法部门的优秀干警入校普法。阳江市的这一有益探索，弥补了校园法治教师专业性不强、师资不足等问题，取得了较好反响，已然初具中小学法治副校长制度的雏形，广东省内各地纷纷效仿。[1]

　　（二）全面铺开

　　广东省范围内广泛实践法治副校长这一模式，取得了良好效果，逐渐成为一张闪亮的校园普法“金色名片”，其他省市也开始积极借鉴。1999年2月，一份中央文件首次提及法制副校长：中央社会治安综合治理委员会印发《全国社会治安综合治理工作要点》，在其中明确提到“中小学校要聘请兼职法制副校长和法制辅导员”。据此可知，法制副校长制度得到了中央层面的认可和重视。

　　此后，中央持续关注着法制副校长制度的发展，推动其不断规范、完善。2003年，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、教育部、司法部联合发布《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》，对该项工作做出了明确的规定与细化，标志着法制副校长制度在全国范围内正式建立。[2]

　　（三）理念拓展

　　从“法制”教育到“法治”教育，经历了内涵延伸与理念拓展，法治教育不仅仅是法治知识的教育，也是关乎法治观念、法治信仰的教育，更是法治行动的教育。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提到“深入开展法治宣传教育”，这是中央文件首次将“法制”改为“法治”，并采用“法治宣传教育”这一表述。2016年《青少年法治教育大纲》明确提到“完善法治副校长（辅导员）制度”，这意味着法治副校长制度的独立地位的确立，也标志着“法制副校长”正式更名为“法治副校长”。

　　二、中小学法治副校长的现行制度框架

　　当前，中小学法治副校长的制度框架由《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第十八条、《检察官担任法治副校长工作规定》以及《中小学法治副校长聘任与管理办法》（以下简称《办法》）构成，对于推荐、聘任、培训、考评等均作出了规定。

　　（一）聘任主体明确

　　预防未成年人犯罪法第十八条规定：“可以从司法和执法机关、法学教育和法律服务机构等单位聘请法治副校长、校外法治辅导员。”《办法》对聘任主体作出细化规定，明确法治副校长是由人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门推荐或者委派的人员。因此，担任法治副校长的人员不仅可以是人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门的在职工作人员，也可以由年龄不超过65周岁的退休人员经推荐担任一个任期的法治副校长，还可以是政法机关之外的高校法律院系教师、律师等法律工作者。

　　（二）职责范围清晰

　　《办法》明确规定法治副校长履职期间应当协助开展七项工作，分别是开展法治教育，保护学生权益，预防未成年人犯罪，参与安全管理，实施或者指导实施教育惩戒，指导依法治理，指导、协助学校履行法律法规规章规定的其他职责。据此，法治副校长的职责不仅仅拘泥于开展法治教育，还应当参与到更宏观的校园法治、安全建设中去，例如参与学校学生权益保护制度的制定、执行，协助学校建立健全校规校纪等。这也充分体现了“法治副校长”这一概念的深刻内涵，不只是传授法律知识，更要开展弘扬法治精神和法治意义的校园治理。

　　（三）考评方向明朗

　　法治副校长制度的考核、评价、奖励要求，在《办法》中也均能找到相关规定，以避免法治副校长消极怠工的情况。《办法》第十六条、第十七条以及第十八条搭建起了一套由学校、派出机关、教育行政部门以及司法行政部门共同作用的考评机制，即是由学校听取教职工、学生及学生家长意见作出评价，之后由教育主管部门反馈派出机关，再由教育主管部门和派出机关分别考核工作情况，司法行政部门考核普法工作情况。由此，中小学法治副校长的考评制度框架已具备，考核主体、客体明确且方向明朗。

　　三、中小学法治副校长制度实施的问题检视

　　中小学法治副校长的现行制度框架已基本搭建完成，然而细化的管理制度仍有进一步完善的空间，且其在落地实施的过程中亦存在模式不佳、方向失衡等问题。

　　（一）管理制度尚不健全

　　首先，中小学法治副校长制度在实施过程中存在管理机构不统一的问题，出现多头普法现象。实践中，不少学校同时聘任人民检察院、公安机关、司法行政部门等多个政法机关的工作人员担任法治副校长，然而多个法治副校长之间缺少切实可行的联席会商机制，亦没有设定牵头管理部门。于是便产生多头普法、扎堆普法、重复普法等问题，造成资源浪费，学生也易产生疲倦心理。[3]

　　接着是经费保障不到位，存在动力不足现象。预防未成年人犯罪法及《办法》中均未就中小学法治副校长的经费保障作出规定，各学校由于财会制度等方面原因，也不会为法治副校长们发放工资、津贴等经费。因此，目前的法治副校长开展送法进校园活动均是义务的，不计报酬的，这也难免会导致在开展校园普法工作时不主动、不积极、不深入，让步于本就繁重的本职工作。[4]

　　再者，考核指标未细化，存在同质化现象。《办法》中虽然明确规定了学校应当建立法治副校长工作评价制度，地方教育行政部门应当定期对本区域内法治副校长的履职情况进行考评并进行表彰、奖励。然而，该考核制度规定过于笼统，并未细化考核指标，地方在落实考核机制时容易存在“老好人”思想，产生考核结果同质化现象，甚至并未实质开展考核工作，导致考核制度形同虚设。

　　（二）实施模式有待改进

　　首先是授课不连续不系统。当前青少年法治教育大致由学校思政课与法治副校长法治教育两部分组成，然而，学校与法治副校长通常缺少提前沟通，使得副校长授课内容与学校道德与法治课内容衔接不畅。且大部分法治副校长为政法机关的在职工作人员，其工作强度较大、工作时间紧张，到学校普法履职的时长难以保证，存在“初一一次，十五一次”“走过场”的嫌疑，难以为学生们构建起逻辑性、层次性、递进性的法治教育体系。[5]

　　其次是教育形式单一。多数法治副校长受限于精力有限、资源不足，更多地采取简单的“灌输式”教育，以单向输出法律知识为主，形式多见于法治讲座、红旗下讲话等，缺少创新式普法、沉浸式法治实践课堂等。

　　最后是评价反馈不畅。校方在与法治副校长进行工作对接时，考虑到法治副校长的授课性质为义务授课，或是考虑到其社会身份地位等因素，大多以“客套话”“场面话”居多，缺少“一针见血”的评价反馈。法治副校长在开展完法治宣传教育之后，并未主动向师生问询改进建议。因此，法治副校长与校方的评价反馈机制并不畅通，难以形成良性循环。

　　（三）履职方向有所失衡

　　一方面是教学目的有局限。“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”对青少年开展法治宣传教育，不仅要以通俗易懂的语言对法律常识抽丝剥茧，还要注重培养青少年的法治信仰，引导其对法律产生由衷的崇敬感。现实中，多数中小学法治副校长在开展法治讲座时，更多地是引用实务中遇到的典型案例，强调违法犯罪必会受到法律制裁，以震慑为主，而对如何利用法律保护自身合法权益往往涉及不多，忽略了给他们树立法治观念，反而可能会使一些青少年产生逆反心理、对立情绪。

　　另一方面，依法治校不深入。这主要表现在法治副校长存在“蜻蜓点水式”履职的情况，侧重于法治教育授课，缺少实施或者指导教育惩戒、指导依法治理以及其他方面的工作。法治副校长普遍存在履职方向较单一、履职“浅尝辄止”的问题，且缺少持续拓宽履职方向的主动性和积极性，对校园依法治理情况、校园主要矛盾等均不了解。

　　四、中小学法治副校长制度完善路径之“四梁八柱”

　　为更好地发挥中小学法治副校长制度的价值和作用，应当针对存在的问题积极突破现状，探索完善路径。笔者尝试从顶层设计、四个模式完善、八个举措创新搭建起中小学法治副校长制度完善路径的“四梁八柱”。

　　（一）完善顶层设计

　　完善中小学法治副校长制度的顶层设计，需从三方面协同发力。首先，明确牵头管理单位，建议由司法行政部门与教育部门联合建立联席会议制度，统筹制定实施细则并监督落实，避免多头管理导致的职责虚化。其次，健全经费保障机制，应将法治副校长工作经费纳入同级财政预算，设立专项账户实行“项目化”管理，建立动态调整机制确保经费随学生数量增长同步提升，以此增强法治副校长履职的主动性和积极性。最后，构建多维考核体系，地方各级亟需根据《办法》完善中小学法治副校长的考核制度，鼓励各地量化考核指标，明确具体考核指标和考核办法，建立司法、教育、学校、家长四方联动的评估机制，重点考核法治课程质量、校园纠纷调解、师生权益维护等核心指标，将考核结果与法治副校长所在单位的年度评优、政法干警晋升等挂钩。

　　（二）模式完善之“四梁”

　　第一，多方联动加强重视。建议由政法委、教育局联合出台专项政策，通过定期述职、典型案例通报等方式压实责任链条，多部门形成合力推动法治副校长制度切实落地有效，提高制度影响力。第二，推行法治副校长“沉浸式”参与模式。要求其在开展法治讲座之外，深度参与校务会议、校规制定、校园矛盾纠纷调解等，强化与师生的常态化互动。第三，强化队伍建设。设置法治副校长培训课程，并确保副校长在上岗前的培训达到规定学时，岗前培训须覆盖教育心理学、青少年行为干预、校园纠纷调处等实务课程，实施三年一周期的“法治副校长能力认证计划”。第四，健全反馈机制。要求法治副校长在开展法治讲座或者参与校园法治治理之后，及时与学校、师生沟通，了解法治需求及意见建议，以改进日后工作，形成良性循环。

　　（三）举措创新之“八柱”

　　第一，建立校园法治工作室。推动校园法治工作室实体化运行，形成校方与法治副校长的长效互动机制，制定《法治工作室运行规范》，形成标准化服务模板。第二，领导“头雁领飞”。要求属地公检法司领导班子成员兼任示范校法治副校长，通过公开授课日志、发布履职清单形成示范效应。第三，建立重点学生“一对一”认领制度。法治副校长需积极与校方摸底沟通，了解需要重点跟踪、实施教育惩戒的学生，并签订帮扶承诺书，聚焦重点学生集中施策。第四，开发“法治实践课程包”。法治教育形式多样化，不必拘泥于灌输式课堂。[6]鼓励法治副校长举办模拟法庭、法治夏令营、法治冬令营等活动，开发法治教育基地电子地图、典型案例动画视频等资源，提高学生学法兴趣和学法效果。第五，搭建法治教育大数据平台。运用AI算法生成法治行为画像，实现精准普法资源推送，充分利用信息化手段开发数字化评价平台，设计师生匿名问卷、校长背对背评议等多维评价工具。第六，组建法治巡讲团。整合资源，组建由法官、律师、高校学者构成的法治巡讲团，到教育资源缺乏的地区开展巡讲，弥补区域间法治教育资源不均衡的缺陷。第七，举办“法治家长会”。通过制作《家校法治指引手册》、每学期开展一次“法治家长会”等形式，促进法治副校长、学校、家长三方联动，为在校推行法治教育营造良好家校氛围。第八，积极联动社区法律顾问资源。社区法律顾问通常由资深律师担任，具有丰富的法律实务经验，学校与社区法律顾问签订共建协议，建立校园周边法治风险联合排查机制，有助于形成家校社共育的法治教育生态圈。